Podstawę prawa Unii Europejskiej stanowią w głównej mierze dwa traktaty – Traktat o Unii Europejskiej (TUE) zwany inaczej traktatem z Maastricht, który wszedł w życie w listopadzie 1993 roku, oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), który przed zmianami wprowadzonymi przez traktat lizboński nosił nazwę Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.

Obowiązujący od grudnia 2009 roku traktat lizboński wprowadził zmiany w obu traktatach, zarówno w TUE, jak i w TFUE, tworząc ich aktualnie obowiązujące wersje.

O tym, w jaki sposób może dojść do zmian traktatowych w UE, mówi artykuł 48 Traktatu o Unii Europejskiej, który wyróżnia ścieżkę uproszczoną i zwykłą.

Obecnie tocząca się debata nad rozszerzeniem unijnych kompetencji wyklucza tzw. uproszczoną procedurę zmian, która jest zarezerwowana dla wewnętrznych polityk i działań UE, dlatego właściwsze będzie przeanalizowanie zwykłej procedury.

Droga legislacyjna

Zwykła procedura zmiany odbywa się w następujący sposób. Propozycje zmian w traktatach przedkładane są Radzie Unii Europejskiej przez rządy państw, Parlament Europejski lub Komisję Europejską. Rada UE przekazuje je Radzie Europejskiej – ciału złożonemu z szefów państw i rządów. O propozycjach zmian powiadamia się również parlamenty krajowe.

Jeżeli Rada Europejska zwykłą większością głosów, po konsultacji z PE i KE, wyrazi zainteresowanie zmianami, przewodniczący Rady zwołuje tzw. konwent. W skład konwentu wchodzą przedstawiciele parlamentów narodowych, Parlamentu Europejskiego, Komisji Europejskiej oraz szefów lub rządów państw członkowskich UE. Jeśli zmiany dotyczą obszaru polityki pieniężnej, konsultuje się je także z przedstawicielami Europejskiego Banku Centralnego.

W czasie konwentu wypracowuje się zalecenie (np. projekt traktatu) i przedkłada je zwoływanej przez przewodniczącego Rady Europejskiej – konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich. W czasie konferencji szefowie rządów wspólnie przyjmują lub odrzucają zmiany traktatowe. Jeśli zgodzą się dokonać zmian, potrzebna jest ich ratyfikacja przez parlamenty narodowe. Zmiany traktatowe wchodzą w życie pod warunkiem, że zaakceptują je wszystkie parlamenty państw członkowskich Unii Europejskiej lub inne organy władzy zależnie od ścieżki legislacyjnej w danym państwie.

W Polsce traktat z Lizbony był ratyfikowany przez obie izby parlamentu i podpisany przez prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego. Wcześniej dokument sygnowali w Lizbonie szef rządu Donald Tusk i minister spraw zagranicznych Radosław Sikorski. W innych państwach, na przykład w Irlandii, przeprowadzono dodatkowo dwa ogólnokrajowe referenda, by zapytać o zdanie społeczeństwo. W pierwszym 53 proc. Irlandczyków powiedziało „nie” nowemu traktatowi. W drugim referendum 67 proc. opowiedziało się już za przyjęciem traktatu lizbońskiego.

Ile trwają zmiany traktatowe?

Długość procesu legislacyjnego, od inicjatywy do uchwalenia przez państwa członkowskie nowego traktatu, może zobrazować historia procedowania tzw. Konstytucji dla Europy – zmian traktowych, które nie weszły w życie i zostały zastąpione traktatem lizbońskim.
Prace na Traktatem ustanawiającym Konstytucję dla Europy trwały od grudnia 2001 roku. Konwent Europejski składający się ze 105 członków zwołano w lutym 2002 roku. Do konsensusu Konwent doszedł po 16 miesiącach prac. Kolejnym etapem była Międzyrządowa Konferencja, która trwała przez 8 miesięcy. Traktat podpisano pod koniec października 2004 roku, a rok później w maju i czerwcu ostatecznie odrzucono go w referendach, które odbyły się w Holandii i Francji. Od inicjatywy do odrzucenia w referendach Konstytucji dla Europy minęło mniej więcej 3,5 roku.

Traktat na horyzoncie

Dyskusje nad zmianami w unijnych traktatach trwają nie od dzisiaj. Już w marcu 2021 roku szefowa Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen, przewodniczący Parlamentu Europejskiego David Sassoli i reprezentujący Radę UE premier Portugalii Antonio Costa podpisali wspólną deklarację o Konferencji w sprawie przyszłości Europy. W ramach tej inicjatywy zorganizowano ponadnarodowe konsultacje z obywatelami, organizacjami społecznymi, politykami i „kluczowymi interesariuszami” z państw członkowskich UE, by zbadać ich oczekiwania co do przyszłego kształtu Unii.

Konferencja zakończyła prace w maju 2022 roku i złożyła sprawozdanie końcowe zawierające 49 propozycji zmian. Niektóre z nich dotyczą zmian traktatowych. Dla przykładu w propozycji numer 25 dotyczącej praworządności, wartości demokratycznych i tożsamości europejskiej sformułowano środki do osiągnięcia celu, jakim jest systematyczne przestrzeganie praworządności przez wszystkie państwa UE. W punkcie 4 zapisano: „Należy rozważyć wszelkie niezbędne środki prawne, w tym zmiany traktatu, w celu karania naruszeń praworządności”.

Z kolei we „Wstępie” do propozycji w dziale „Silniejsza gospodarka, sprawiedliwość społeczna, zatrudnienie” możemy przeczytać: „Z zaleceń i dyskusji jasno wynika również, że potrzebujemy kompleksowej strategii, aby zapewnić obywatelom europejskim większy dobrobyt w różnych aspektach ich życia. Niektóre elementy tej strategii można znaleźć w już istniejących strategiach politycznych […], inne będą wymagały nowych strategii politycznych, a w niektórych przypadkach – zmian traktatowych”.

Obecne władze UE szykują się zatem do zmian traktatowych i zamierzają je uzasadnić „szerokimi konsultacjami” przeprowadzonymi w ramach wspomnianej Konferencji. Prawdopodobnym scenariuszem jest zatem złożenie propozycji zmian w traktatach przez Parlament Europejski lub Komisję Europejską bądź też wspólnie, jako wyraz „ogólnej zgody” co do konieczności reformy UE. Koniec końców głos należy jednak do parlamentów narodowych. Warto również domagać się w tej sprawie od rządzących przeprowadzenia ogólnokrajowego referendum.

Tekst pochodzi z 45 (1815) numeru „Tygodnika Solidarność”.